藝文消費抵個人所得稅,行不行?(上)

藝文消費抵個人所得稅不是新議題,林懷民老師2000年附近的演講就有在說這件事。歷經文創法的修法全國文化會議,到最近的文化藝術獎助條例修正案,幾乎每一次相關法案的變遷或是重大的文化會議,藝文消費抵稅議題都會一再出現。

要釐清藝文消費抵稅有沒有搞頭,得先處理幾個層次的問題。

1. 抵什麼稅?怎麼抵?抵多少?

2. 「藝文消費」範圍到哪裡?為什麼可以?

3. 有多少效益?

不把上面三個環節理清楚,這個政策就會一直在大家的想像跟老生常談中打轉。

先講結論。

結論,要做這個政策,不是不行。但制度設計上不能用只有17%納稅戶用的列舉扣除額,而是改用所有人都可以用的特別扣除額。

再來,要把政策目標說清楚,是要促進特定的藝文消費,還是要保障人民的文化參與權(因為藝文消費必定涉及某種類型或程度的文化參與行為)。這兩個目標的差異會影響「藝文消費」項目的範圍。藝文消費不是只有視覺表演,如果目標是保障人民的文化參與權,那麼這個「藝文消費」項目,在沒有更好的理由跟分類方法下,勢必會涵蓋到一些流行文化甚至是娛樂產業的項目,例如電影、流行音樂等。

如果目標是要促進特定的藝文消費,那得先處理政策目標,與所得稅制原理(生活必須)上的衝突,然後討論到底要「促進」的是哪一些藝文消費。但如果政策目標是促進特定的藝文消費,考量到納稅人口的收入結構,還有不同的藝文消費類型,短期的價差補貼或是體驗券衡量政策的成本效益之後,效果都會比純抵稅好。

最後,不管是哪一種抵稅法,都會遇到各種實名制的問題。雖然這個年頭要把信用卡消費紀錄跟要繳的稅額勾在一起相對簡單,但就像還是有人會去排隊買口罩一樣,現金交易的消費項目還是占相當的比例,要處理這一塊不管是納稅人還是行政機關都會需要額外的成本處理。

2016年納稅者權利保護法通過之後,要抵稅的政策或法案都必須經過一道手續,叫做稅式支出評估。所謂的「稅式支出」,指的是國家採用減稅的方法達到特定的政策目的,使原本應該「收入」的稅,變成「支出」。為了財政健全,主管機關必須去估算這個稅減下去,國家會損失多少稅收,又可以帶來多少效益(參照納稅者權利保護法第六條)。

財政部畢竟不是塑膠,為了不讓各部會隨便提減稅方案,財政部頒訂的稅式支出評估報告(原本只是公文,現在是公告的行政規則了)裡面,規範了提減稅的主管機關,必須要說明減稅方案與政策目標之間的可行性、關聯性與必要性,還得用三種方法估算可能損失的稅收與效益:

第一個方法是假設方案通過之後,稅收與行為不變,這個稅減下去會損失多少。第二種就麻煩的多,要假設方案通過之後,稅收減少加上經濟行為改變後的差異,去算稅收損失。第三種則是去算要達到同樣的效果,用政府直接支出會需要多少預算。

算完這些東西之後還要規劃績效評估跟替代財源。

在納稅者權利保護法還有財政部的約束下,要處理藝文消費抵稅,就必須回頭去計較這個抵稅到底要達成的「政策目標」是什麼,然後估算到底可以得到多少效益。

討論政策目標跟效益之前,我們先處理一下「抵稅」的現實情況,特別是「所得稅」。所得稅的原則,是政府在人民收入中扣除「生活必須」等各項費用之後,從「所得淨額」中,收取一部分作為稅金。這也是所得稅制度裡面各種「扣除額」的由來。

現在的所得稅制中,扣除額有幾種可以給納稅人選,首先是只能二選一的「標準扣除額」跟「列舉扣除額」。標準扣除額是你要扣的各種費用,政府幫你算好,就是固定扣那些金額。列舉扣除額則是納稅人要自己準備各種單據,包含醫療、捐贈等等。實際納稅在挑完二選一之後,還有人人能用的特別扣除額,如薪資、長照等等。

實際繳稅的情況,從財政部公告的各年度綜合所得稅申報初步核定統計專冊來看,只有17%的繳稅戶是選用列舉扣除額報所得稅。然後有高達36%的繳稅戶是不用繳稅的

在所得稅的大原則已經被法律確定的情形下,要放進去扣除額的項目,顯然必須在某種程度上是「生活必須」。文化基本法已經明文規範文化參與是人民的基本權。但是從實際的消費情形跟相關統計來看,要把它當「生活必須」顯然需要更縝密的論證。

藝文消費並不只是大家想當然爾的視覺跟表演藝術。打開文化統計網頁的「文化參與」一項,電視電影網路報紙民俗視覺表演等等通通都是「文化參與」。假設這個抵稅政策目的是要保障人民的文化參與權,那麼,請問哪些項目可以被放進去「必須」的「藝文消費」裡面?先限制在大家最想當然耳的出版、電影、視覺藝術跟表演藝術,怎麼分別流行音樂跟表演藝術哪個可以抵稅哪個不行?視覺藝術展覽跟文創展覽要怎麼分?哪些才算得上是「生活必須」?

下集這邊請

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